Importancia del DUA en el contexto actual de la educación en Chile (apunte)

A lo largo de la historia, en Chile ha habido dos puertas de entrada a la educación, los recursos familiares y la acción del Estado (y de la iglesia católica, especialmente en el siglo xix) a través de escuelas gratuitas, ayuda escolar en alimento y vestuario, y leyes que hicieron obligatoria la asistencia a la escuela primaria (Serrano, Ponce de León y Rengifo, 2012).

El resultado de ambos procesos ha sido un acceso a la educación segmentado por clase social, con grados de inclusión que fueron incrementándose en el tiempo hasta que a mediados de 1970 se logró la cobertura universal de la educación primaria y empezó a masificarse la enseñanza secundaria. De ahí en adelante, la diferenciación social operó principalmente en la dimensión de la calidad y los logros educativos (PNUD, 2017)
La estructura del sistema educativo actual se originó en las reformas de 1980. En esos años, la propiedad y administración de la educación pública se trasladó a la administración municipal, se hizo competir a las escuelas municipales y las particulares que recibían subvención escolar, y se permitió que privados crearan universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica.
Esta institucionalidad sólo profundizó la segmentación social que caracterizaba desde mucho antes a la educación chilena. Antes de la dictadura había tres circuitos escolares: los estudiantes de clase alta asistían a colegios privados pagados, los de clase media estudiaban preferentemente en liceos públicos y aquellos de extracción popular cursaban solo algunos años de enseñanza básica en las escuelas primarias públicas o privadas subvencionadas. Las universidades, si bien gratuitas, estaban reservadas para una pequeña parte de la población que lograba aprobar los exigentes requisitos de acceso y cuyas familias podían seguir manteniéndola.
Según Bernasconi y Rojas (2004), en 1967 se matricularon 55.000 alumnos en el sistema universitario, es decir el 7% de la cohorte entre 20 y 24 años de edad.
La reforma de los años ochenta reforzó la estratificación social a través de dos canales. En primer término, por la diferenciación que indujo entre escuelas privadas subvencionadas y municipales. A las primeras se les permitió operar como entidades que podían obtener utilidades, lo que sumó a la oferta tradicional de escuelas religiosas un numeroso contingente de nuevos establecimientos privados. Muchos de ellos buscaron atraer a las familias de clase media ofreciéndoles un ambiente social más homogéneo y símbolos de distinción, infraestructura deportiva y similares. Los más exitosos pusieron en marcha exámenes de admisión para seleccionar a los estudiantes con mayor capacidad de aprendizaje. De este modo, el sector privado subvencionado empezó a congregar a estudiantes de clase media y las escuelas municipales se fueron quedando a cargo de aquellos estudiantes de menor condición socioeconómica y/o más difícil de educar.
Esta diferenciación entre escuelas particulares subvencionadas y municipales tuvo un fuerte impulso tras la introducción en 1994 del financiamiento compartido, un esquema de copagos para el sector particular subvencionado que tenía el propósito de allegar más recursos al sistema educacional. Sin embargo, la segmentación socioeconómica en las escuelas financiadas por el Estado (municipales y particulares subvencionadas) se profundizó, puesto que los estudiantes de hogares de clase media contaban tanto con financiamiento privado (el copago) como con el público, lo que les permitía dejar atrás a las familias de menos recursos.
Al financiamiento compartido se agrega la consolidación de la oferta de colegios particulares pagados para los hogares de ingresos altos, cuyos costos están lejos de lo que puede pagar el promedio de los hogares chilenos y que, por lo demás, operan con exigentes mecanismos de admisión que les permiten filtrar a los postulantes. Son casi el 10% de la matrícula, que se ha mantenido estable en el tiempo. Este puñado de colegios es uno de los espacios por excelencia donde las clases altas y medias altas forjan redes de sociabilidad y desarrollan un hábitos que los distingue, en uno de los mecanismos centrales para lograr lo que el sociólogo Frank Parkin (1979) denominó el “cierre social” de los grupos más privilegiados.
El segundo canal por el cual se profundizó la segmentación en el sistema educativo fue el acceso a las nuevas instituciones de educación superior, que ahora dependió de la capacidad de pago de las familias. Como estas entidades no dispusieron de financiamiento fiscal, todo el costo de la educación terciaria recayó en los hogares. Las universidades tradicionales también empezaron a cobrar, aunque disponían de crédito fiscal para los alumnos que no tenían los medios para solventar el costo. No obstante, en este sector la capacidad de pago también operó como un mecanismo de selección además de los requerimientos académicos de acceso, que, en el segmentado sistema educacional chileno, están muy correlacionados con el estrato social. Actualmente, en las dos principales universidades del país el 66% y el 36% de los estudiantes proviene de colegios particulares pagados. En el conjunto del sistema universitario esta proporción fluctúa entre el 92% y el 2%, una clara demostración de la fuerte segmentación social que hay en el sistema.
Además del citado esquema de financiamiento compartido, el sistema de financiamiento que introdujo la reforma de los ochenta tuvo un solo cambio con la llegada de la democracia: el reemplazo del crédito fiscal estudiantil en las instituciones del Consejo de Rectores (universidades tradicionales y derivadas) por un sistema de crédito con pago contingente al ingreso (Fondo Solidario).1 El nuevo sistema es semejante al de países desarrollados como Australia e Inglaterra, y mucho menos riesgoso para los jóvenes, puesto que el compromiso que asumen es un pago futuro proporcional a los ingresos que obtengan, mientras que en el esquema original era obligatorio pagar un monto fijo mensual, independientemente del nivel de ingresos. Más tarde, en el año 2005, se introdujo un sistema de crédito para los estudiantes de las nuevas universidades privadas, de los institutos profesionales y centros de formación técnica: el crédito con aval del Estado, cae. Este sistema no contemplaba pago contingente al ingreso y operó a tasas de interés más altas que el Fondo Solidario. Además, estaba intermediado por la banca comercial.
No obstante la segmentación del sistema educativo, los gobiernos democráticos han sido muy activos en poner en marcha reformas e iniciativas orientadas a mejorar las condiciones de la enseñanza y conseguir mejores resultados educativos, especialmente para los estudiantes de menos recursos. El esfuerzo realizado ha sido enorme, como lo demuestra el volumen de recursos que se destinó al sector. Entre 1990 y 2015 el gasto público por habitante en educación aumentó seis veces en términos reales, y como porcentaje del pib creció desde el 2,5% al 4,7%.
Esta proactividad tuvo por trasfondo el papel protagónico que se le asignó a la educación en la estrategia de “crecimiento con equidad” promovida por los gobiernos posteriores a 1990.
La educación debía aportar al crecimiento económico con recursos humanos más calificados y productivos, y debía igualar oportunidades y reducir las brechas de aprendizaje entre los jóvenes. Muchas de las iniciativas de política pública apuntaron en esta última dirección.
Destacan las siguientes:

• Hubo una mejora sustantiva en las condiciones de trabajo de los profesores en la educación municipal, que congrega a los alumnos de menos recursos. La reforma de 1980 les había quitado la condición de funcionarios públicos para convertirlos en empleados municipales, con lo que quedaron desprovistos de la estabilidad laboral que proporcionaba la carrera funcionaria. A ello se sumó la caída en sus remuneraciones reales por el recorte en el gasto fiscal durante el ajuste de los ochenta. Con la llegada de la democracia comenzaron a recuperar la estabilidad y la carrera laboral por medio del Estatuto Docente, y han incrementado sus remuneraciones puesto que una fracción significativa del aumento del gasto público en educación tuvo por destino, directo o indirecto, los salarios de los profesores.
• A inicios de los noventa se implementó un conjunto de políticas destinado a dotar de mejor infraestructura y recursos a los establecimientos educacionales. Entre estas iniciativas se cuentan las políticas orientadas a “subir el piso” de las escuelas más vulnerables, como los programas P-900 y mece/Rural; los programas de Mejoramiento de la Calidad de la Educación (mece), que aportaron infraestructura e insumos educacionales a los colegios municipales y subvencionados; los planes de fortalecimiento de la formación inicial docente y la instalación de computadores y conocimiento informático en todas las escuelas del país (programa Enlaces). Entre 1997 y 2007 se implementó la jornada escolar completa (JEC), que agregó horas de clases a la jornada escolar y más tiempo para actividades de apoyo al trabajo pedagógico y de recreación de los estudiantes, una medida que buscaba favorecer especialmente a los niños y jóvenes que carecían de un espacio pedagógico en sus hogares y de lugares seguros de recreación en sus barrios. La JEC representó un esfuerzo fiscal de envergadura, pues hubo que eliminar el doble turno en los establecimientos educacionales, con los consiguientes requerimientos de infraestructura y tiempo de profesores.
• En 2003 se promulgó la ley que extiende la enseñanza obligatoria hasta el egreso de la enseñanza media, una medida dirigida a los jóvenes de estrato socioeconómico bajo, puesto que en los sectores medios y altos la norma ya se cumplía. Esta ley se acompañó de una subvención por retención que se entrega a los establecimientos exitosos en retener en la enseñanza a los alumnos más vulnerables. Posteriormente se prohibió la expulsión de adolescentes madres o embarazadas.
• Ese mismo año se pone en marcha el Sistema de Evaluación Docente, una evaluación individual de carácter formativo y obligatorio que se aplica a los profesores del sector municipal. El objetivo de esta evaluación es fortalecer la práctica docente identificando a aquellos profesores que destacan en su trabajo y a aquellos que deben mejorar su práctica docente; a estos se les entregan herramientas y lineamientos para mejorar su desempeño en el aula.
• En 2008 se introdujo la ley de subvención preferencial, que incrementó significativamente el monto de la subvención escolar para alumnos del 40% más pobre de la población. Esta iniciativa reconocía que para la igualación de oportunidades en la educación se requiere invertir más en los estudiantes provenientes de familias vulnerables, de modo de compensar por la menor dotación de capital económico y cultural.
• Ese mismo año se introduce el principio de no selección en el acceso de los estudiantes hasta el sexto grado de la enseñanza básica. No obstante, se permitió que los establecimientos tuviesen requisitos de acceso a partir del séptimo grado, una norma compatible con la noción de “liceos de excelencia”, y que situaría la selección en una etapa donde tendría mayor peso relativo el esfuerzo personal.
• En el último período se ha puesto en marcha una reforma educacional de envergadura mayor, que buscaría modificar la estructura profunda del sistema vigente. Así, a fines de 2016 estaba en proceso legislativo el término de la municipalización educacional y su reemplazo por servicios locales financiados centralmente. Por otra parte, la ley de inclusión, promulgada en 2015, prohibió la selección en los establecimientos con financiamiento público, puso fin al copago en la educación particular subvencionada y derogó el retiro de utilidades (lucro) de estos establecimientos. La implementación de las últimas dos medidas es gradual y comienza en 2018.

A lo largo del período hubo también cambios fundamentales en la institucionalidad de la educación: se crearon organismos para la calidad y la regulación del sector, se puso en marcha un sistema de carrera docente, se reformó el currículo, se creó la Subsecretaría de Educación Parvularia y se multiplicó la dotación de establecimientos de ese nivel de enseñanza.
La generalidad de estas iniciativas se relaciona con la enseñanza básica y media. En este escenario, se ha ido configurando un marco legal para la implementación de la inclusión escolar.

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